发改委建议：市不再管县 将建中央省市(县)三级财政

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浅谈中国地级市

普宁在线，作者：铁山脚下 2006-03-21 17:24:43

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  我国撤地署设地市基本已完成十几年，在这十几年的行政区划改革后，人们发现这次的改革似乎不怎么成功，反而带来了很多异议的声音。当初“市管县”的初衷，是发挥中心城市的经济优势，对附近落后县乡产生辐射效应。但是一种“市刮县”的说法，向人们传递更多的是：“市”在行政权截留、以县养市、束缚基层经济管理空间等方面的种种弊端。有专家指出，现行的政府层次多，政令难以畅达，也抑制了各层级政府的能动性的发挥，影响了资源优化配置。而减少行政层次才是治本之策。今年参加十一大会议的政协更指出设立地级市有违宪之嫌，有多位的政协说撤销地级市是大势所趋。从这些政协的声音来分析，当年设立的地级市并没有实现其初衷，反而是在拖“县”的后腿，是在作茧自缚。是对是错许许多多的议论已经给出了答案，这里就来一个概括性的小结。

  一、行政区域的改革与迅速繁殖的地级市。

  行政区域改革改了等于没改，从区域划分和行政职能上可以看出，基本上地级市就是原来的地区行署，只是改个名字而已，不一样的是全国多出了很多地级市。时至1983年，中国共有126个市领导517个县、5个自治县、9个旗、3个特区，代管8个县级市，平均每个市领导4.3个县。此后，尽管随着实践中新矛盾的出现，对市领导县体制的争论随之而起，但市领导县体制的推行，犹如汹涌的洪潮势不可挡。至1998年底，全国共有219个市领导876个县、49个自治县、10个旗、1个特区，代管292个县级市，平均每个市领导5.6个县。

  1999年中共中央、国务院以中发［1999］2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市(县)达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。各自治区调整派出机构──地区的建制，要结合民族自治的特点区别对待。盟的建制原则上不动。” 此文件一出，在2000年与2003年两次市领导县高潮的结果就是中国共有272个市领导1143个县、81个自治县、34个旗、3个自治旗、1个特区，代管312个县级市；平均每个市领导5.8个县，创历史新高。在1999年～2003年5年中，平均每年增加领导县的市10.6个、市领导的县69.2个，减少地区（盟）10.6个。

  二、实施地市辖县体制中出现一些严重的问题。

  1、市县分治体制的结果就是城市多元化活动受到限制，离开行政手段就寸步难行，在很大程度上也失去了活力，虽然经济实力在不断增强，因受市县分治的行政区划体系的限制不能很好地发挥其中心作用。在市县分治体制下，城乡分割十分严重。这种城乡分割状态背离了商品经济的规律，限制了城市和区域经济的协调发展。

  2、地级市没有实现其初衷与期望，反而是相去甚远，在实施市领导县体制中出现了新的矛盾与更激烈尖锐的严重问题。市县（县级市）、市区(市辖区)、区县、区区之间的矛盾，市县形合神离，多数地方市县关系紧张。特别是在市县经济实力接近的地方，市县之间的经济磨擦日益严重。县普遍认为，在经济利益方面市对市辖区和县有亲疏之分。市领导县不是市帮县、市带县，而是“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”。在社会主义市场经济平等竞争、自由联合的要求下，用行政手段把市县强行捆在一起。市县之间必然出现行政上的上下级关系（父子）与经济上的伙伴关系（兄弟）的矛盾，市领导县不仅没有缩小城乡差别，反而从体制上加剧了城市剥削农村、农业反哺工业的不合理状况。可见市县矛盾的实质是不平等竞争下双方经济利益的冲突，因此也是不可避免的。而冲突最为激烈的是一些比地级市经济好的地区。

  3、拨苗助长的恶果。市为了维护自己的利益，一些市就把大量的政权截留了，包括经济上等各个方面的，很多资源就到不了下面了。 当市县经济实力不相上下时，形成竞争态势，双方争资源、争资金、争人才、争项目，矛盾十分突出。在市场经济背景下，竞争多于合作，地级市的主要精力放在市区附近，并没有很好地带动县域经济。

  4、市领导县体制使市县处于不平等竞争的地位，在地级市范围内统得过死，县（县级市）缺乏应有的活力，从体制上为城市掠夺农村的资金、资源提供了便利，对城市的政绩工程、形象工程取到了推波助澜的作用，特别是大量规模偏小的城市升格为地级市，为了在短时间内改变城市面貌，强化中心城市的功能，对所辖县市的剥夺尤为严重，出现了所谓“市吃县”的现象，普遍存在忽视农村、农民利益和农业发展的现象，拉大了城乡差距、工农差距，加剧了城市与乡村、市民与农民之间的矛盾。

  三、从削员减负演变为增员增负。

  现在中国有270个地级市，每年每个地市财政支出在5亿元左右，算起来就得1350亿。成立地级市后，其管辖下某些县（市）政府行政服务窗口被合并在地级市，目的就是削构减员减负。表面上被合并的部门人员少了，可是这些撤掉的部门人员仍然可以找到新职位，拿的仍然是国家俸禄，这又与市辖县的初衷背道而驰。谈不上减负，反而是地级市多了一大批拿国家俸禄的人。

  四、总结。

  经过20多年的实践，重新检讨市领导县体制的得失，笔者认为，站在历史唯物主义的立场分析问题，对市领导县体制的功过成败不能一概而论。中央在1980年代初决定试行市领导县体制的初衷是正确的，也与当时的计划经济体制基本相适应。 从总体上、**
从发展趋势看，市领导县体制是失败的，市领导县体制失败的根本原因是不适应经济体制变革的要求。
** 必须正确认识市场经济体制下“发挥中心城市作用”和“城市领导农村”问题，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。
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